Điện lực Việt Nam trước ngưỡng cửa cải cách

Trong những thời gian khô hạn, đặc biệt là mùa hè, nhiều doanh nghiệp và công sở cũng trở thành nạn nhân của cơn khát điện này.

Lý do chính là thiếu cơ chế

Theo tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) thì việc thiếu điện là do tốc độ tăng trưởng tiêu dùng quá nhanh. Dư luận trong nước thì lại cho rằng sở dĩ tình trạng thiếu điện nghiêm trọng như vậy là vì EVN đã không có kế hoạch phát triển thích đáng năng lực cung ứng điện.

Trên thực tế, những năm gần đây nhu cầu dùng điện tăng trung bình khoảng 15% một năm. So với năm 2004, nhu cầu tiêu dùng điện năm 2010 sẽ tăng gấp đôi, tới năm 2015 sẽ tăng gấp 3 và tới năm 2020 sẽ tăng gấp 5,5 lần (theo số liệu của Ngân hàng Thế giới - WB). Tốc độ này có thể cao hơn nếu tăng trưởng kinh tế trong dài hạn có triển vọng tốt.

Cũng theo EVN, lý do quan trọng thứ hai là việc Chính phủ không cho phép tăng giá điện. Trong khoảng mười năm trở lại đây, giá điện đã tăng từ mức 600 đồng/kWh hồi năm 1997 lên tới mức hiện tại là 860 đồng/kWh. Như vậy, trung bình giá điện chỉ tăng có 43% trong hơn mười năm.

Nếu điều chỉnh theo lạm phát thì giá điện thực tế thậm chí đã giảm. EVN cho rằng do không thể tăng giá điện, họ không có đủ nguồn lực để đầu tư xây dựng năng lực phát điện mới. Việc thiếu hàng hóa trong một nền kinh tế thường không phải là lỗi của doanh nghiệp mà phải được nhìn từ phía quản lý điều hành ngành điện.

Việc thiếu điện hiện nay có nhiều điểm tương đồng thời kỳ thiếu gạo những năm 1980. Rõ ràng Việt Nam hồi đó không thiếu khả năng sản xuất gạo, cũng như bây giờ chúng ta không thiếu khả năng sản xuất điện. Vấn đề là động cơ để sản xuất. Động cơ chỉ tồn tại trong những cơ chế thích hợp. Có vẻ như Việt Nam đã không tạo ra một cơ chế thích hợp để ngành điện phát triển.

Thị trường điện hiện đại

Nếu chúng ta đến thăm trụ sở một công ty điện lực lớn ở Mỹ như Texas Utility ở Dallas, Texas thì sẽ được chứng kiến một sàn giao dịch không khác gì một sàn giao dịch chứng khoán lớn ở Việt Nam - với các màn hình điện tử khổng lồ, với hàng trăm giao dịch viên ngồi dán mắt vào màn hình hoặc ra hiệu cho nhau từ xa. Cái khác chỉ là những người làm trên sàn này đều là nhân viên của Texas Utility và họ mua bán các hợp đồng điện với các công ty khác qua mạng điện tử.

Texas Utility chỉ là một công ty sản xuất điện. Nó sở hữu một số nhà máy phát điện, nhưng không sở hữu đường dây tải, và cũng không tham gia vào việc phân phối điện. Ngoài Texas Utility, có nhiều công ty khác cũng tham gia sản xuất và bán điện ở Texas. Điều này là một khác biệt lớn so với ở Việt Nam, nơi EVN quản lý toàn bộ ngành công nghiệp điện, bao gồm cả sản xuất, truyền tải, và phân phối, bán lẻ.

Trong một thị trường điện hiện đại, hệ thống đường dây tải, hệ thống bán lẻ và lĩnh vực sản xuất điện là các mảng tách rời. Trong mỗi mảng này lại có nhiều công ty cùng hoạt động và cạnh tranh với nhau. Việc tách rời các mảng này là chìa khóa để xây dựng một thị trường điện hiện đại.

Việc hiện đại hóa và nới lỏng quản lý thị trường điện mới chỉ khởi động cách đây không lâu trên nước Mỹ và thế giới. Lý do của sự chậm trễ này nằm ở chỗ việc phát triển một thị trường bán buôn điện hiện đại là một việc hết sức phức tạp.

Ngay cả ở Mỹ hiện nay vẫn còn rất nhiều việc phải làm. Một trong những ví dụ nổi tiếng về thất bại của cơ chế bán buôn trong ngành điện thường được nhắc đến là trường hợp ở California hồi cuối thập kỷ 1990. Cuộc cải cách chóng vánh thị trường điện ở California trong thập niên 1990 đã mắc nhiều sai lầm, tạo cơ hội cho các công ty sản xuất điện thao túng bằng cách tạo ra khan hiếm giả tạo nhằm nâng giá bán buôn.

Trong một thời gian khá dài, California thường xuyên bị thiếu điện và giá điện bán buôn tăng lên nhiều lần khiến nhiều nhà bán lẻ phải tuyên bố phá sản. Việc này cuối cùng cũng được điều chỉnh lại, tuy nhiên hoạt động buôn bán và đầu cơ trên thị trường bán buôn nói chung ở khắp nơi vẫn thường khiến giá cả diễn biến phức tạp hơn nhiều lần so với thị trường chứng khoán.

Không như thị trường chứng khoán nơi chỉ số chứng khoán thường chỉ dao động vài phần trăm trong một ngày, mức giá điện trong ngày trên các sàn giao dịch bán buôn có thể dao động tăng giảm tới hàng chục lần. Giá điện bán buôn trên thị trường PJM có độ lệch chuẩn là 34% trong giai đoạn 1997-2000. Trong khi đó độ lệch chuẩn của chỉ số chứng khoán S&P 500 trong thời kỳ biến động nhất kể từ vài thập kỷ gần đây cũng chỉ là 5,7% (tháng 10-1987).

Một thị trường điện hiện đại hoạt động hiệu quả sẽ tạo môi trường cạnh tranh tích cực giữa các công ty sản xuất điện, giữa các nhà bán lẻ và giữa các công ty cung cấp đường dây tải. Việc cạnh tranh sẽ khiến các doanh nghiệp này liên tục phải tìm cách cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu quả kinh doanh và có những kế hoạch dài hạn thích hợp.

Một thị trường điện hiệu quả cũng tạo ra cơ chế ngăn cản các doanh nghiệp sử dụng sức mạnh thị trường để gây sức ép tăng giá nhằm trục lợi bằng sự tổn thất của người tiêu dùng. Biện pháp hành chính, độc quyền và hiệu quảMục tiêu của doanh nghiệp là lợi nhuận.

Việc của Chính phủ là tạo ra cơ chế để lợi ích của doanh nghiệp song hành - hay ít ra cũng không đi ngược lại - lợi ích của người tiêu dùng. Đây là một việc khó khăn nên đôi khi các chính phủ phải dùng đến biện pháp quản lý hành chính (regulations). Tuy nhiên, các biện pháp hành chính thường dẫn tới những méo mó và khiến các doanh nghiệp hoạt động không hiệu quả.

Trường hợp của EVN cũng không khác. EVN là tập đoàn được độc quyền kinh doanh điện. EVN sở hữu hệ thống đường dây tải điện trên cả nước, hệ thống các công ty bán lẻ như Công ty Điện lực Hà Nội hay Công ty Điện lực TPHCM.

EVN cũng sở hữu khoảng 85% năng lực sản xuất điện toàn quốc. Số còn lại do các nhà sản xuất điện độc lập (IPPs) cung cấp. EVN mua điện của các IPPs này qua các hợp đồng dài hạn. Họ có ưu thế có thể ép giá các nhà cung ứng độc lập vì họ là người mua duy nhất. Họ cũng không gặp tổn hại gì nếu hoạt động không hiệu quả.

Trên thực tế, EVN ít có động cơ phải hoạt động hiệu quả hơn trừ phi Chính phủ ép buộc họ phải làm. Một ví dụ về sự kém hiệu quả là thất thoát trên đường truyền và trong phân phối của ngành điện là 12,2% năm 2004 (theo số liệu của WB), 11,02% năm 2006 - ở mức cao so với các nước trong khu vực.

Con số giảm khiêm tốn từ năm 2004-2006 là do sức ép của Thủ tướng Chính phủ yêu cầu ngành điện phải cắt giảm thất thoát xuống dưới mức 8%. Tuy nhiên, EVN thường khẳng định là khó lòng có thể giảm xuống thấp hơn như khẳng định của lãnh đạo tập đoàn này với báo chí.

Gần như độc quyền trên thị trường bán buôn, độc quyền bán lẻ và đường dây tải điện, EVN không có lý do gì phải làm hài lòng khách hàng. Là một doanh nghiệp độc quyền, EVN liên tục muốn tăng giá, tối thiểu cũng tới mức làm cung - cầu cân bằng.

Từ khoảng mười năm trở lại đây hầu như không có năm nào EVN không đề nghị Chính phủ cho tăng giá với lý do cần vốn để đầu tư dài hạn nhưng phần lớn là bị Chính phủ từ chối cho đến quyết định mới nhất cho tăng giá vừa qua. Tuy nhiên, việc hoạt động thiếu hiệu quả và liên tục đòi đăng giá nói trên không phải là lỗi của EVN mà đó là sản phẩm tất yếu của độc quyền.

Thị trường điện ở Việt Nam trước ngưỡng cửa của cải cách

Việt Nam đang thiếu điện nghiêm trọng, và sẽ còn tiếp tục thiếu điện nghiêm trọng. Đây là một thực tế. Việc xây dựng năng lực cung ứng điện đủ đáp ứng nhu cầu đòi hỏi nguồn tài chính khổng lồ. Riêng trong giai đoạn 2005-2010 cần khoảng 3 tỉ đô la. Giai đoạn 2005-2020 sẽ cần tối thiểu 13,5 tỉ đô la. EVN không thể tự đầu tư nguồn tài chính này trừ khi họ được phép tăng giá bán điện tùy tiện. EVN cũng không thể sử dụng nguồn tiền đi vay.

Theo như tính toán của WB, việc tài trợ thuần túy bằng nguồn tiền vay sẽ khiến tỷ lệ nợ trên vốn của EVN quá cao. Do đó, đối với các nguồn cung cấp tín dụng quốc tế, việc cho EVN vay trở nên rủi ro quá mức chịu đựng. Như vậy, việc vay mượn về lâu dài là không khả thi. Nếu Chính phủ có đứng ra bảo lãnh các nguồn vay cho EVN cũng rất khó, nhất là trong điều kiện khủng hoảng kinh tế toàn cầu như hiện nay.

Lối ra khỏi ma trận này là mở cửa thị trường điện. Chính phủ cũng đã tính đến con đường này và đã phác thảo một lộ trình dài hạn để thực hiện, bao gồm bốn bước. Bước đầu tiên là cho phép tư nhân và quốc tế đầu tư sản xuất điện dưới dạng các IPPs. Bước này đang được thực hiện.

Bước thứ hai là tự do hóa một phần thị trường bán buôn: để các IPPs tự do cạnh tranh với nhau, trong khi EVN giữ vị thế độc quyền trên thị trường bán lẻ (lộ trình 2010-2014 của Bộ Công Thương). Giai đoạn này thị trường bán buôn có nhiều người bán nhưng chỉ có một người mua. Bước thứ ba là tự do hóa hoàn toàn thị trường bán buôn thông qua việc phá thế độc quyền bán lẻ của EVN (thí dụ thông qua việc xé nhỏ tổng công ty này) và cho phép các người mua lớn (thí dụ các khu công nghiệp lớn) có thể mua điện trực tiếp từ người bán buôn. Theo lộ trình của Bộ Công Thương, giai đoạn này sẽ được thực hiện trong thời gian 2014-2022.

Giai đoạn cuối cùng là tự do hóa cả thị trường bán lẻ điện. Khi giai đoạn này được thực hiện, người mua điện nhỏ cũng có quyền lựa chọn mua điện của các công ty bán lẻ khác nhau. Giai đoạn này sẽ được thực hiện sau 2022, theo lộ trình của Bộ Công Thương.

Chính phủ hy vọng việc tự do hóa thị trường sẽ tạo động lực cho giới đầu tư tư nhân và quốc tế tham gia sản xuất điện. Tuy nhiên, đây không phải là một kết quả tất yếu. Như đã đề cập ở phần trên, nếu không được thực hiện tốt thì việc tự do hóa thị trường điện sẽ tạo ra những bẫy giá cả nguy hiểm cho người mua và không chắc sẽ giải quyết được tình trạng khan hiếm điện.

Việc cơ cấu lại thị trường điện, vì thế, là một việc khó khăn, có nhiều rủi ro và đòi hỏi các nhà quản lý và hoạch định chính sách phải có kiến thức tốt hoặc được tư vấn tốt về thị trường điện hiện đại và cách xây dựng nó. Có lẽ vì vậy mà Chính phủ đang muốn giữ một nhịp độ cải cách chậm. Điều này cũng đồng nghĩa việc khan hiếm điện và các hệ quả bất lợi của nó đến sản xuất và sinh hoạt sẽ không thể được khắc phục trong trung hạn.

(Theo TBKTSG)